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提高监督水平 加大监督力度 增强监督实效

作者:内邱人大  发布时间:2009/6/2 14:20:27  来源:本网

 

同志们:
   《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》于去年十届全国人大常委会第23次会议通过,今年1月1日起正式施行,全国人大系统先后组织了学习贯彻。省、市、县先后举办专题辅导讲座多次,各级领导都作了重要讲话,对用中央精神统一思想和行动、进一步做好人大监督工作提出了新的要求。内容主要集中在三个问题上:一是明确监督法授权的监督主体是县级以上各级人大常委会;二是如何把过去各级人大开展监督工作的一些做法规范到监督法上来;三是对司法工作的监督按照工作监督和法律监督来实行。
    今年4月我县人大顺利完成了换届选举工作,选举产生了新一届人大常委会、县人民政府、县人民法院、县人民检察院。为便于人大和“一府两院”组成人员对监督法的学习理解,我讲以下几个问题,也是和大家共同学习探讨。
    第一个问题:深刻认识制定监督法的重大意义
    监督法从酝酿到颁布,自1987年到2006年,前前后后经过几届人大,历时20年,经过认识、实践、再认识、再实践的漫长过程。监督法的颁布实施是我国人大制度建设史上的里程碑。对于各级人大常委会依法行使监督职权,健全监督机制,加强和改进监督工作,增强监督实效,促进依法行政和公正司法,更好地发挥人民代表大会制度的特点和优势,推进社会主义民主法制建设具有重大意义。
    (一)保障监督权的实施。县级以上人大及其常委会有立法、监督、重大事项决定、人事任免四项职权,简称为“四权”(县级人大及其常委会没有立法权)。一是立法权。立法权赋予真正的立法机构是县级以上各级人民代表大会及其常委会。赋予这个权利之后,全国人大相应制订了立法法,使立法工作有章可循;二是任免权。包括人民代表大会和人大常委会的选举和任免,哪部分人由人大选举和任免,怎样选举,怎么任免,地方组织法都规定得很清楚。三是监督权。这是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项非常重要的权力。人大对“一府两院”进行监督,包括工作监督和法律监督是党和国家监督体系的重要组成部分,人大作为国家权力机关的监督是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。我国宪法和地方组织法虽然对人大监督工作作出了规定,但是比较原则不够具体。长期以来,人大监督工作一直在实践中艰难探索,面临诸多难题,迫切需要一部专门的法律加以指导和规范。制定和颁布实施监督法,对于各级人大常委会依法行使监督职权,健全监督机制,保障监督权的实施具有重大的现实意义和深远的历史意义。重大事项决定权虽然暂时还没有相应配套的法律、法规,但各级人大常委会正着手对这项工作进行调研,相信不久的将来,也会有相应的法律、法规出台。
    (二)规范人大的监督行为。过去,人大及其常委会在开展监督工作时,由于地区不同,理解不同,监督的内容和所采取的监督形式也各不相同。为此,监督法中对人大常委会开展工作监督和法律监督作了比较全面的规定,特别是对监督“一府两院”专项工作做了规范化、程序化的规定。对各项法律监督手段作了具有操作性的具体规定,内容更加全面具体,表述更加准确规范,进一步增强了针对性和可操作性,从而也使人大监督工作更加规范化、程序化和制度化。
    (三)明确了监督主体和被监督对象的关系。各国家机关虽然职责分工不同,但目标完全一致,都在党的统一领导下独立负责地履行职责、协调一致地开展工作,这是我国政治制度的特点和优势。而通过立法把监督主体和对象加以明确,在规范人大常委会作为监督主体实施监督行为的同时,也对被监督对象接受监督加以规范,更有利于通过人大常委会的依法监督来促进各司其职,各负其责,促进“一府两院”依法行政、公正司法和改进工作,提高人大常委会依法监督的力度和水平。
    第二个问题:认真学习监督法,为正确实施监督法奠定坚实基础
    要认真贯彻实施好监督法,提高监督水平,加大监督力度,必须认真学习好监督法,领会监督法的精神实质,熟悉监督法的各项规定。我觉得大家在学习过程中要把握好以下几个重点。
    (一)要弄清监督的重点内容。监督法第二章至第八章规定了各级人大常委会七个方面的监督职责。其中经常性监督主要是第二章至第五章规定的四个方面,即:1、听取和审议“一府两院”专项工作报告;2、审查和批准财政决算,听取和审议国民经济和社会发展计划、预算执行情况的报告和审计工作报告;3、组织执法检查4、进行规范性文件备案审查。从实际工作来看,这四个方面构成了人大常委会经常性监督工作的主要内容。
    (二)要掌握监督的方式。人大监督工作必须遵循坚持党的领导、集体行使职权、不包办代替的原则。这种监督是由人大常委会集体行使,而不是个人的行为,避免个人干预,以权压法。人大常委会机关是人大常委会的参谋和助手,本身不能行使权力,只能为人大常委会行使监督权服务。
    (三)要准确把握监督的目的。在我国的监督体系中有很多种监督。如司法监督、行政监督、民主监督、舆论监督、党内监督等等。人大的监督,包括工作监督和法律监督是其中重要的组成部分,但不是唯一的。人大监督的目的是:确保宪法和法律得到正确的实施;确保行政权、审判权和检察权得到正确的行使;确保公民、法人和其他组织的合法权益得到保护。人大作为国家权力机关与行政、审判和检察机关的职责不同,但目标是一致的,都是为人民服务的,都是在中国共产党的领导下,依法履行各自的职责。而权力机构只有一个,就是人民代表大会,这是毫无疑问的。党的领导是政治领导、思想领导和组织领导,人大及其常委会经过法定程序,使党的主张成为国家意志,使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员,并对他们进行监督。人大对“一府两院”依法监督既是一种制约,又是支持和促进,必须把监督与支持有机地统一起来,寓支持于监督之中。
    (四)要掌握监督的程序。这次颁布的监督法有很多新的监督程序,需要认真研究,准确把握。对常委会议题的确定,审议前的准备工作,特别是调研工作,审议发言的组织,审议意见的处理,整改情况的跟踪检查都要认真研究,形成规范。比如,在总则部分明确提出各级人大常委会行使监督权的情况要向社会公开。在第二、三、四章分别提出了具体要求,规定了“四个”向社会公布,即:1、常委会听取和审议专项工作报告的年度计划向社会公布;2、人大常委会听取的专项工作报告及审议意见,“一府两院”对审议意见研究处理情况或执行决议情况的报告向社会公布。3、人大常委会听取国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告及审议意见,人民政府对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告,向社会公布。4、人大常委会的执法检查及审议意见,“一府两院”对其研究处理情况的报告,向社会公布。这“四个”向社会公布,过去在开展监督工作中大部分没有这样做,这次作为法律中的规定,一方面,强化了监督工作的透明度;另一方面,对执法主体提出了更高更严的要求。人大常委会在开展监督过程中本身也要接受人民的监督,这就要求我们制定相应的措施,提高工作质量。
    第三个问题:按照敢于监督、善于监督的要求,采取多种监督方式,增强监督实效
    中央关于制定监督法的指示精神对人大监督工作提出了新的更高的要求,贯彻落实中央精神的根本着眼点,就是要切实加强和改进人大监督工作,要采取多种形式,不断增强监督实效,更好地发挥人大监督在改革发展稳定中的作用。
    (一)要把工作监督与法律监督结合起来。既要对“一府两院”贯彻实施宪法、法律情况进行监督,促进依法行政、公正司法,推动有关方面切实解决人民群众关心的突出问题。又要做好对一些规范性文件的备案审查。假如政府有关文件与政策已经出台,而老百姓反映很大,确实存在严重问题,人大有权撤销本级政府错误的决定或文件。所以,要在备案审查时注重严格审查,执行过程中严格检查,发现问题及时处理,这些都是监督法赋予我们的责任。
    (二)要把综合监督与专项监督结合起来。综合监督往往是对一个工作的全面审查,而专项监督是针对某一项工作或某方面工作开展监督,是很有针对性的监督。在实际工作中,也可以在综合监督的基础上,抓住某个重点,深入进行专项监督。
    (三)把听取专项工作报告与执法检查结合起来。在听取专项工作报告过程中,对关系经济社会发展和群众切身利益的带有普遍性的问题,依据有关法律法规进行对照,对法律法规实施情况进行检查,使两者互融互补,增强监督工作的实效性。
    (四)要把执法检查与办理议案、建议、批评和意见结合起来。执法检查作为加强对法律实施情况进行监督的重要形式,在组织实施时,同办理议案、建议、批评和意见的情况结合起来,有目的、有计划地开展执法检查,促进议案、建议、批评和意见办理工作的落实。
    (五)要把推动自行整改与依法纠正结合起来。对监督中发现的问题,首先通过沟通、协商督促被监督单位进行自纠。如果不予自纠,人大常委会将依照法定程序进行处理。当然,就我们现在的执政水平还达不到这种境界,但随着政府依法行政意识、为人民服务意识、抓发展的意识以及人大意识越来越强,在今后的工作中我们将逐步推行。
    第四个问题:要研究新情况解决新问题,把监督法的实施落到实处
    中央的指示精神和监督法对人大监督工作提出了新的要求、作出了新的规定,落实这些要求和规定仅靠以往的经验是不够的,必须研究新情况解决新问题,把监督法的实施落到实处。
    (一)将“述职评议”和“个案监督”规范为专项工作评议,迫切需要我们搞好“两个探索”。省委书记、省人大常委会主任白克明同志根据中央的指示精神和地方人大监督工作实践的需要,提出了搞好“两个探索”的任务,即探索如何把对领导干部的监督寓于对“一府两院”的专项工作评议之中,探索如何通过听取和审议“两院”专项工作报告、执法检查等形式加强对司法工作的监督。这是摆在各级人大常委会面前的一个迫切需要回答的崭新课题。通过专项工作评议深化人事监督,一个需要着力解决的问题,就是要在评议中明确相关选举任命人员在专项工作中的责任,使专项工作的评议结果与相关选举任命人员紧密联系起来。在相关的专项工作评议和其他监督工作结束后,要及时向党委组织部门全面、具体地通报工作中了解和掌握的与选举任命人员有关的问题,认真提出切实可行的意见和建议,使监督成果得到充分利用。通过专项工作评议加强对司法工作的监督,关键是要找准司法工作中需要监督和解决的共性问题。为此,除了要利用好日常的调查研究、听取报告等途径外,特别要注意利用好人大常委会受理申诉意见和信访的途径,从受理的涉法来信来访和人大代表涉法建议、批评和意见中整理和汇总出司法工作中存在的需要通过监督加以解决的共性问题。
    (二)通过工作评议加强人事监督和对司法工作的监督,要求我们进一步提高听取和审议专项工作报告的质量。用听取和审议专项工作报告来开展监督,日益成为人大常委会的重要监督手段。能否取得好的效果,关键是审议意见能否发挥应有的作用,前提是能否提出高质量的审议意见。应从报告题目的选择和确定、审议前的调研准备、审议发言的组织、审议意见的处理、整改工作的跟踪等每一个环节着手,查找不足,研究办法,提出意见,形成规范。
    (三)监督法关于监督工作的一些新规定需要我们认真研究,做好落实准备。监督法中作出了一些新的规定,这对我们开展监督工作时提出了新的研究课题。如监督法第二章第14条规定,“常务委员会听取的专项工作报告及审议意见,人民政府、人民法院或者人民检察院对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告,向本级人民代表大会代表通报并向社会公布”。第19条规定“常务委员会听取的国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告及审议意见,人民政府对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告,向本级人民代表大会代表通报并向社会公布”这些规定,强化了人大监督的透明度,要求我们及早做好公布各类报告、审议意见、整改报告的准备,尽快建立完善常委会公报、网站等信息发布平台,以便适时与政府和新闻媒体沟通,确定公布的有关事宜。第18条规定常委会对决算草案和预算执行情况报告重点审查的内容中包括“预算超收收入的安排和使用情况”“部门预算制度建立和执行情况”“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会还应当重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况”。第21条“国民经济和社会发展五年规划经人民代表大会批准后,在实施的中期阶段,人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人民代表大会常务委员会审议”。这些规定进一步明确和强化了人大常委会对计划和预算的审查监督,也需要及时研究,做好落实准备。此外,监督法就规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、审议和决定撤职案等法定的监督方式作出了细化的规定,操作性有所增强,为我们在今后的监督工作中采取这几种监督方式提供了更直接、更有力的法律依据。今后,我们也要加强对这几方面的研究探索,依法运用好这些法定的监督形式。
    第五个问题:严格按监督法精神做好各项工作,确保监督法正确有效实施
    监督法虽然已经制定出台,但在监督法的实施过程中还面临着许多困难和问题。一是在思想认识方面。 有个别同志可能会认为,监督法是规范人大常委会监督工作的法律,贯彻监督法只是人大的事,感觉与己无关;从事人大工作的一些同志会认为监督法中规范的监督内容、监督形式、监督程序等,目前人大常委会基本上都是那样做的,并无多大新意,感觉无所谓。 二是机构配置问题。虽然监督法没有扩充人大的权力,而只是对监督程序和方式进行了规范,但毕竟对各级人大常委会的工作提出了更高的要求,以县人大常委会为例,我们现在只有五个工作机构,有的工作机构只有二个人,连同常委会组成人员在内只有二十几个人。如此少的人员配备是否有能力按照监督法的规定充分履行监督职能还存在疑问。三是配套措施问题。“徒法不足以自行”,法律的有效实施需要一系列配套措施进行配合。就监督法而言,还需要省、市人大根据本地实际尽快制定与之配套的实施办法。
    法律的生命力在于实施。《监督法》从今年元月1日正式施行了,虽然实施监督法还存在一些困扰的问题,但我们要充分认识监督法的颁布实施,对于依法行使监督职权,健全监督机制,增强监督实效,推进社会主义民主法制建设的重要意义,要采取积极的措施,确保监督法有效正确实施。
    (一)抓好监督法的宣传和教育培训。监督法是我国第一部系统规范人大常委会监督“一府两院”工作的法律,虽然只有九章四十八条6700余字,但它的内容十分丰富,加之有的条款表述较为抽象,不易全面准确把握。因此,我们必须充分利用报刊、电视、网络等形式,全面深入宣传监督法的立法背景、立法宗旨、法律条文、学习贯彻情况以及人民群众对贯彻这部法律的期盼和建议等。要通过强有力的宣传,让全社会都来关注和推动这部法律的实施,为监督法的贯彻执行营造良好的群众基础和舆论环境。 同时,要重点组织人大常委会组成人员和人大代表、“一府两院”领导学习好这部法律,准确理解其精神实质和各项规定,正确贯彻执行这部法律。
    (二)做好监督法实施的规范和过渡工作。这些年,为推进各项工作的规范化、程序化、制度化建设,县人大常委会和“一府两院”都制定了不少议事办法、规则和程序。但监督法出台后,可能会有不少内容已与之不相一致。因此,无论是人大还是“一府两院”都要在认真学习的基础上,对有关地方性法规和工作文件、工作制度等进行全面梳理,对符合监督法规定的要加以深化和细化,对与监督法规定和精神不一致的地方,要及时做出调整,认真加以规范。
    (三)加强人大机关建设,为监督法实施做好服务工作。人大常委会作为监督法的执法主体,对于贯彻落实好这部法律具有至关重要的作用,因此,我们一定要全面领会、严格执行好监督法,切实做到有法必依、执法必严、违法必究。当前,县人大常委会机关要结合工作实际,采取多种形式,认真组织常委会组成人员和机关工作人员学习监督法。要通过学习,深入领会监督法的精神实质,把思想统一到监督法上来,为监督法的贯彻实施打下坚实的思想基础。要围绕落实监督法规定的具体措施,制定具体的工作方案和操作规程,为实施监督法搞好服务工作,当好参谋和助手。按照省、市人大的要求,抓紧组织起草贯彻实施监督法的意见,为常委会实施监督法做好充分准备。
    (四)“一府两院”要自觉接受人大监督,不断提高依法行政、公正司法的水平。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,行政、司法机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。监督法进一步明确了人大及其常委会对“一府两院”的监督权。希望县人民政府和两院在实际工作中,要忠实履行宪法和法律赋予的职责,自觉接受人大常委会的工作监督和法律监督。凡是监督法规定的“一府两院”应该履行的义务,都要不折不扣地履行,要主动接受人大常委会的依法监督,牢固树立“监督就是关心,监督就是帮助,监督就是支持”的思想,不断提高依法行政、公正司法的水平。当前,“一府两院”要依照学习宣传监督法活动要求,积极组织本部门、本单位搞好监督法的学习宣传工作。
    监督法虽然赋予了人大常委会比较大的监督权力,但同时,对于我们来讲更是严峻的挑战。我们要通过学习,奠定基础,把监督工作提高到一个新的水平,为加强和改进监督工作,增强监督实效,促进依法行政和公正司法,更好地发挥国家权力机关作用,促进全县经济和社会全面发展作出新的、更大的贡献。 
 
 

【责任编辑:武裕峰】

 

 

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